Protekcjonizm gospodarczy wewnątrz Unii Europejskiej, protekcjonistyczne zapędy Donalda Trumpa, niejasne skutki nowych umów o wolnym handlu – CETA czy TTIP – to tylko kilka wątków trwającej debaty o korzyściach i kosztach wynikających z wolnego handlu. Debata nie jest jednak nowa, a argumenty stron nie są tak oczywiste jak mogłoby się na pierwszy rzut oka wydawać.
Dylemat kurczaków a protekcjonizm w okresach kryzysu
Dylemat kurczaków – zwany też grą w cykora – to typ gry o sumie niezerowej, której przykładem jest starcie dwóch kierowców jadących naprzeciwko siebie z dużą prędkością. W grze tej osoba, która zjedzie z trasy zyskuje miano cykora i przegrywa. Kierowca, który pozostaje na torze wygrywa. Oczywiście obydwaj mogą sobie ustąpić, ale mogą też pozostać na torze. Uczestnictwo w tej grze tworzy pokusę dużej wygranej w sytuacji, gdy jeden z kierowców okaże się cykorem, ale też ogromnej przegranej jeśli obaj pójdą na konfrontację. Obopólne ustępstwo jest wprawdzie korzystne, ale nagroda w obliczu potencjalnych korzyści jest niewielka. Schemat tej gry i rozkład wygranych przedstawiono niżej.
Opisana gra doskonale odzwierciedla nie tylko zabawy niektórych nastolatków, ale też dylematy krajów chcących skorzystać z protekcjonizmu w okresach kryzysów gospodarczych. Każdy większy kryzys gospodarczy wywołuje reakcje protekcjonistyczne. Są one prostą konsekwencją trudności ze zbytem towarów i tego, że lokalni producenci z różnych krajów starają się przetrwać dekoniunkturę wymuszając na politykach ochronę lokalnego rynku. Jednocześnie przedsiębiorstwa – nie chcąc tracić rynków – zbytu obniżają marże sprzedaży, co powoduje jeszcze większą presję cenową na rynkach zagranicznych i pogłębia naciski wymuszające protekcjonistyczną reakcję rządów. W efekcie coraz więcej rządów angażuje się w bezpośredni lub pośredni protekcjonizm stosując cła, inicjując postępowania antydumpingowe, subsydiując firmy czy stosując różne bariery pozataryfowe w handlu. Czasem – kiedy ograniczają one przejściowe negatywne skutki zawirowań na rynkach światowych środki takie okazują się korzystne dla konkretnych branż w konkretnych krajach. Jednak postępowanie takie pociąga za sobą ryzyko jak w dylemacie kurczaków. Jeśli na protekcjonizm zdecydują się wszystkie kraje to może załamać się handel światowy, a skutki dla poszczególnych krajów będą katastrofalne. Przykładem takiej sytuacji była fala protekcjonizmu, jaka nastąpiła w okresie Wielkiego Kryzysu końca lat 20. i początku lat 30. XX wieku. Wywołała ona załamanie handlu światowego, które jeszcze bardziej pogłębiło kryzys i utrwaliło na lata jego negatywne skutki.
Protekcjonizm nie taki rzadki
Pomimo opisanego wyżej dylematu opisującego skrajną sytuację jaką jest załamanie handlu światowego w wyniku powszechnych ograniczeń dla handlu – protekcjonizm nie jest zjawiskiem ani nowym ani rzadkim. Wynika to z faktu, że rozkład wygranych i przegranych macierzy gry nie zawsze odpowiada dylematowi kurczaków, bo i rzeczywistość gospodarcza jest bardziej złożona. Od czasu renesansu do połowy osiemnastego wieku protekcjonizm dominował w politykach krajów europejskich. Na początku rewolucji przemysłowej powszechny był pogląd, że rządy powinny ograniczać import w celu wspierania rozwoju produkcji krajowej – w szczególności lokalnego przemysłu. Wolny handel natomiast zwykle promowały te kraje, które zdołały już rozwinąć swój przemysł na tyle, by ich przedsiębiorstwa nie potrzebowały ochrony dla wygrania w konkurencji z zagranicą. W tej perspektywie nie dziwi, że podwaliny dla wolnego handlu stworzył szkocki filozof Adam Smith pochodzący z najlepiej rozwiniętego w osiemnastym wieku kraju – czyli Imperium Brytyjskiego. Argumenty na rzecz wolnego handlu rozwinął wkrótce potem David Ricardo wskazując w prostym modelu, że wszyscy uczestnicy handlu międzynarodowego mogą czerpać z niego korzyści. W macierzy gier było to równoznaczne z sytuacją, że w sytuacji gdy obydwa kraje wybiorą wolny handel,odniosą większe korzyści niż w przypadku wyboru protekcjonizmu.
Protekcjonizm wychowawczy czyli zmiana rozkładu wygranych
W czasach Smitha jednak Imperium Brytyjskie wciąż korzystało z dobrodziejstw protekcjonizmu, za pomocą którego ograniczało rozwój przemysłu w koloniach i promowało jego rozwój na wyspach brytyjskich. Co więcej, od końca osiemnastego wieku zewnętrzny protekcjonizm, obok wewnętrznego liberalizmu gospodarczego, stał się także wyróżnikiem polityki gospodarczej w Stanach Zjednoczonych i tak było praktycznie w całym XIX wieku. Wybór taki nie był pozbawiony sensu, gdyż rozkład wygranych i przegranych w grze protekcjonizm vs. wolny handel nie był tak oczywisty. Argumentu na rzecz protekcjonizmu użył amerykański sekretarz skarbu Hamilton pod koniec osiemnastego wieku, wskazując w mowie do Izby Reprezentantów na konieczność ochrony amerykańskich rozwijających się przemysłów przez konkurencją ze strony firm z gospodarek lepiej uprzemysłowionych. Pogląd ten nie był również obcy ekonomistom należącym do klasycznej szkoły ekonomii. John Stuart Mill w połowie XIX wieku pisał, że przejściowe nałożenie ceł importowych ma swoje uzasadnienie w rozwijających się gospodarkach, w których nowe przemysły dopiero się kształtują. Co istotne, podkreślał on jednak przejściowy charakter stosowanej ochrony oraz pewność, że dany przemysł podlegający ochronie będzie w stanie samodzielnie rozwijać się po likwidacji ceł ochronnych.
Powyższe argumenty używane są do dziś przez zwolenników różnych form protekcjonizmu – również nad Wisłą. Sprowadzają się one do konkluzji, że jeśli wolny handel zostanie wprowadzony pomiędzy krajem wysokorozwiniętym, który ma wysoce konkurencyjne przemysły i krajem słabo rozwiniętym, który specjalizuje się w produkcji dóbr nisko przetworzonych to zgodnie z modelem Davida Ricardo specjalizacja taka może się utrwalić. W efekcie, jeśli nawet wolny handel jest początkowo korzystny dla obydwu krajów to w długim okresie kraj słabszy straci i pozostanie słabszy gospodarczo, gdyż nie rozwiną się w nim nowoczesne przemysły.
Powojenny melanż z protekcjonizmem
Opisana wyżej sytuacja powodowała, że protekcjonizm był cechą typową dla krajów chcących rozwijać swoje krajowe przemysły – w tym Stanów Zjednoczonych, Francji i Niemiec do drugiej połowy XIX wieku czy polityce Japonii z początku XX wieku. Stosowało go też wiele krajów rozwijających się po II Wojnie Światowej: od Ameryki Łacińskiej po Daleki Wschód. Początkowo polityka taka przynosiła stosunkowo dobre rezultaty. Wysokie ceny importowanych dóbr obłożonych cłami przesuwały popyt wewnętrzny z dóbr importowanych na dobra krajowe. Skutkiem tego był rozwój prostych przemysłów przetwórczych wykorzystujących duże zasoby siły roboczej jakimi dysponowały kraje rozwijające się. Pozytywne skutki protekcjonizmu początkowo przeważały nad negatywnymi. Z czasem jednak wiele krajów rozwijających się zaczęło rozszerzać ochronę na większą liczbę przemysłów, a nawet cały sektor przetwórczy. W efekcie tylko część krajów skorzystała z dobrodziejstw protekcjonizmu. Dotyczyło to w szczególności nowo uprzemysłowionych gospodarek z Dalekiego Wschodu, w tym Korei Południowej, Singapuru czy Taiwanu, którym udało się rozwinąć konkurencyjne przemysły, i które zaczęły realizować skuteczne strategie umiędzynarodawiania i otwierania gospodarek. Mniej szczęścia miały kraje Ameryki Łacińskiej, które zbyt mocno rozwinęły protekcjonizm i nie zdołały wykreować krajowych przemysłów zdolnych do konkurowania na rynkach globalnych – jak Argentyna, Chile czy Meksyk. Skutkiem tego były coraz bardziej widoczne negatywne następstwa nadmiernej ochrony rynku. W efekcie, rosnące koszty polityki protekcjonistycznej prowadziły do wzrostu zadłużenia krajów, deficytu w rachunku bieżącym, inflacji, a w konsekwencji także spowolnienia wzrostu gospodarczego.
Od neoliberalnego pożegnania protekcjonizmu do pożegnania neoliberalizmu?
Opisana wyżej sytuacja spowodowała, że po wzroście popularności protekcjonizmu w latach 50. i 60. lata 70. i kolejne przyniosły wzrost popularności polityk rozwojowych opartych na większej otwartości gospodarek, a ekonomiczny dyskurs zdominowały poglądy neoliberalne. W efekcie kolejne kraje rozwinięte i rozwijające się decydowały się na liberalizację handlu i większe otwarcie gospodarki. Sprzyjały temu dodatkowe czynniki, które wyłoniły się w latach 1980-tych. Wśród nich były narastający brak zaufania do państwa i jego aktywnej roli w gospodarce, słabe wyniki gospodarcze krajów rozwijających się realizujących populistyczne polityki gospodarcze czy wreszcie polityka Banku Światowego.
Kryzys w gospodarce światowej po roku 2007 i następująca po nim krytyka neoliberalizmu nie pozostały bez wpływu na protekcjonizm. Jego odrodzenie zyskało przynajmniej kilku sojuszników. Pierwszym jest sam kryzys, który stworzył warunki sprzyjające reakcji protekcjonistycznej i podkopał wiarę w neoliberalizm. Drugim są problemy z dystrybucją dochodu narodowego w krajach wysokorozwiniętych, które powodują kurczenie się klasy średniej i rosnące rozwarstwienie społeczne, które sprzyja nastrojom protekcjonistycznym wykorzystywanym przez przeciwników wolnego handlu. W krajach ekonomicznej transformacji – w tym w Polsce – odradza się patriotyzm gospodarczy, dążenie do udomowienia różnych branż gospodarki czy wspierania rozwoju krajowych firm, będące opóźnioną reakcją na zbyt wczesne otwarcie tych gospodarek i faktyczną dominację w nich firm zagranicznych. Promowaniu wolnego handlu nie sprzyja również półtajna forma negocjowania nowych umów o wolnym handlu i ich zakres, w tym prawie przyjętej CETA i prawie odrzuconej TTIP, które nie obejmują wyłącznie kwestii wolnego handlu, ale rozszerzają prawa korporacji międzynarodowych w sporach z krajami czy tworzą możliwość ich ingerencji w tworzenie prawa.
Co dalej?
Opisane wyżej wątki to tylko część dyskusji o wolnym handlu i protekcjonizmie. Nikt obecnie nie wie jakie będą skutki trwającego od prawie dekady przesilenia w debacie o kierunkach polityki gospodarczej. Handel międzynarodowy jest dziś zliberalizowany jak nigdy dotąd, a poziom międzynarodowej integracji gospodarczej najwyższy w historii. Siły mogące rozbić panujący porządek w gospodarce światowej też są jednak wyjątkowo mocne i występują zarówno po stronie krajów wysoko – jak i słabo rozwiniętych. W tej perspektywie trwające pożegnanie z protekcjonizmem może okazać się jedynie przejściowym odstępstwem od normy. Już dziś więc warto analizować i przewidywać skutki ewentualnych zmian handlu międzynarodowym. Jednocześnie realizując lub wspierając różnego typu działania, w tym protekcjonistyczne rządy i przedsiębiorcy muszą brać pod uwagę możliwą reakcję innych rządów i przedsiębiorstw, gdyż nie zawsze doraźne korzyści z protekcjonizmu są wyższe od jego kosztów, podobnie jak nie zawsze w pełni wolny handel jest najbardziej korzystny dla danej gospodarki.
Mariusz-Jan Radło, ekonomista i przedsiębiorą, dr hab. prof. SGH i kierownik Zakładu Globalnych Współzależności Gospodarczych w SGH oraz partner zarządzający SEENDICO.
Niniejszy tekst ukazał się w marcowym wydaniu czasopisma „Polskie mięso”.