SEENDICO o potencjalnych skutkach TTIP dla Polski

W najnowszym raporcie SEENDICO dla Ministerstwa Rozwoju – pt. Potencjalne konsekwencje TTIP dla polskiej gospodarki. Ujęcie makroekonomiczne i sektorowe – oceniamy prezentowane przez Komisję Europejską w raporcie Ecorys pt. “Trade SIA on the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) between the EU and the USA” makroekonomiczne skutki TTIP i wskazujemy, że prognozowany dodatkowy przyrost polskiego PKB wynikający z przyjęcia umowy będzie śladowy (w granicach 0.04%-0.06% w roku 2030 w porównaniu do scenariusza bez TTIP). Nieznaczne będą również skutki dla wynagrodzeń i dochodów gospodarstw domowych. Skutki dla zatrudnienia nie są wyraźnie zdefiniowane i w praktyce pominięto je w raporcie. Większy wpływ TTIP może mieć natomiast na polski handel z USA, niemniej skala tego handlu jest na tyle znikoma z punktu widzenia polskiego eksportu i importu ogółem, że ponownie trud-no jest o wyrażanie daleko idących wniosków o przełomowym znaczeniu tej umowy dla polskiego handlu. Należy także odnotować, że oczekiwany jest większy wzrost importu z USA do Polski niż eksportu z Polski do USA. TTIP pogłębi więc i tak ujemny bilans handlu Polski z USA. Skutki dla małych i średnich przedsiębiorstw mogą być pozytywne – związane z ograniczeniem barier dla prowadzenia biznesu z USA. Jednak MŚP będą musiały zmagać się z większą konkurencją na własnym rynku – w tym ze strony korporacji międzynarodowych. Z kolei skutki dla BIZ w praktyce są pominięte w raporcie Ecorys, choć amerykańskie BIZ mają bardzo istotne znaczenie dla polskiej gospodarki. Największą słabością analizy Ecorys jest jednak fakt, że pomija ona krótko i średniookresowe skutki TTIP dla europejskiej gospodarki, które rzeczywiście mogą wiązać się z koniecznością relokacji zasobów pomiędzy branżami i mogą prowadzić do przejściowych problemów gospodarczych. Nie byłyby to skutki dramatycznie negatywne, ale na pewno mogą one wystąpić.

Istotne zastrzeżenia budzi natomiast całkowite pomięcie oceny potencjalnych negatywnych skutków społecznych TTIP, kosztów dostosowań makroekonomicznych i strukturalnych, jak również różnych ekonomicznych skutków liberalizacji dla regionów lepiej i słabiej rozwiniętych. Powoduje to, że w dyskusjach o TTIP całkowicie pomięto kwestię ewentualnych polityk mających na celu minimalizowanie negatywnych skutków TTIP, wspieranie zmian strukturalnych czy wypłaty rekompensat dla regionów i gospodarek, które na TTIP stracą kosztem regionów lepiej rozwiniętych. Takie działania, były dotychczas naturalne w polityce UE i ich pominięcie należy uznać za niedopuszczalne i sprzeczne z interesami polskiej gospodarki.

Wśród ekspertów biorących udział w wywiadach pogłębionych opinie na temat skutków TTIP dla Polski podzieliły się na trzy grupy: umiarkowanie optymistyczne – wspierające TTIP, realistyczne – analizujące TTIP i zachowujące dystans do tej umowy oraz zdecydowanie pesymistyczne – przeciwne TTIP. W świetle dotychczasowych analiz TTIP w opinii autorów najbardziej uzasadnione wydaje się podejście realistyczne, które stara się uważnie rozważać za i przeciw różnych aspektów TTIP i może stanowić dobrą podstawę do formułowania zaleceń dotyczących kierunków negocjacji czy prac nad TTIP i podobnymi umowami. Nie można też pomijać głosów pesymistów, które – czasem w sposób przejaskrawiony – przedstawiają różne negatywne skutki TTIP. Każdorazowo też trzeba brać pod uwagę stan rozwoju polskiej gospodarki oraz zadawać pytania o to, czy i w jakim stopniu na obecnym etapie rozwoju TTIP pomoże w rozwoju polskiej gospodarki i czy nie utrudni np. prowadzenia aktywnej polityki przemysłowej ukierunkowanej na rozwój branż wschodzących lub czy nie spowoduje negatywnych skutków społecznych bądź ekonomicznych.

Analiza skutków branżowych TTIP prowadzi nas do konkluzji, że umowa może przynieść zarówno pozytywne, jak i negatywne efekty, w zależności od końcowego kształtu umowy i zawartych w niej szczegółowych rozwiązań liberalizacyjnych, a także w zależności od branży. Z dotychczasowych badań, jak i według opinii ekspertów biorących udział w wywiadach pogłębionych wynika, że umowa może być przede wszystkim korzystna dla branż, które obecnie aktywnie uczestniczą w wymianie handlowej z USA lub dla tych, których dostęp do rynku USA jest ograniczany wysokimi barierami taryfowymi i pozataryfowymi.

Szczególnie dużo obaw pojawia się w odniesieniu do branży rolno-spożywczej, która jest ważną i zarazem wrażliwą gałęzią polskiej gospodarki. Ze względu na inną strukturę tej gałęzi gospodarki w USA i UE, a także znaczące różnice w standardach bezpieczeństwa obu stronom trudno jest wypracować kompromis. Umowa z USA niesie ze sobą pewne szanse związane z dostępem do rynku amerykańskiego oraz dostępem do tańszych surowców produkcyjnych. Wykorzystanie tej szansy zależy jednak od pozyskania kanałów dystrybucji produktów spożywczych w USA. Niestety rozdrobnienie polskiej branży spożywczej powoduje, że promowanie polskiej marki i pozyskanie istniejących w USA sieci sprzedaży jest wyzwaniem dla organizacji branżowych. Kluczowe zagrożenia dla branży rolno-spożywczej w związku z TTIP obejmują: zagrożenie ekspansją silniejszych amerykańskich firm na rynki europejskie, presją konkurencyjną w tych branżach, w których warunki produkcji w USA pozwalają na obniżanie cen.

W przypadku branży chemicznej kluczowe problemy związane z TTIP wynikają z tego, że Polski przemysł chemiczny jest w znaczącym stopniu uzależniony od importu surowców, szczególnie tych podstawowych. Taka specyfika branży ogranicza możliwości elastycznego kształtowania polityki cenowej w porównaniu do konkurencji zagranicznej. Ceny tych surowców w USA są jednak znacząco niższe niż w UE. Powoduje to, że bez zniesienia ograniczeń w eksporcie tych surowców z USA do UE wiele gałęzi polskiego przemysłu chemicznego nie byłoby w stanie konkurować z przedsiębiorstwami amerykańskimi. Należy też odnotować, że warunki regulacyjne w UE są źródłem znacznie wyższych kosztów administracyjnych w branży chemicznej w Polsce w porównaniu do USA. W UE najważniejszą w zakresie produkcji wyrobów chemicznych regulacją jest Rozporządzenie REACH, a w USA Toxic Substances Control Act (TSCA). REACH nakłada na przedsiębiorców europejskich obowiązek rejestrowania w Europejskiej Agencji Chemikaliów wszystkich substancji chemicznych służących do produkcji wyrobów sprzedawanych na rynku europejskim. W USA natomiast regulacje w tym zakresie są o wiele mniej wymagające. Bardziej uciążliwe dla branży chemicznej w UE są też koszty wynikające z zakupu praw do emisji CO2 ponoszone przez podmioty z UE, które nie mają swojego odpowiednika w USA.

Polska branża kosmetyczna jest dynamicznie rozwijającą się gałęzią przemysłu i dotychczas stosunkowo dobrze radzi sobie ona z ekspansją na rynki europejskie. Istnieją jednak istotne ograniczenia w możliwości jej ekspansji do USA. Wynika to z faktu, że inna jest definicja kosmetyku w USA i UE. W efekcie ponad 60% europejskich produktów kosmetycznych jest w USA klasyfikowana jako leki bez recepty – OTC (Over-The-Counter). Z tego powodu wejście na rynek amerykański wymaga rejestracji firmy jako farmaceutyczna, co jest kosztowne i trwa długo. Dodatkowo w przypadku kosmetyków definiowanych jako OTC podmioty ponoszą koszty związane z koniecznością rejestracji każdego produktu, uzasadnieniem deklaracji marketingowych poprzez kosztowne i długotrwałe testy kliniczne, dodatkowymi badaniami produktów oraz analizą zawartości składników aktywnych. Z powyższych względów przyjęcie TTIP może być korzystne dla polskiej branży kosmetycznej, ale tylko w przypadku ułatwienia i obniżenia kosztów wprowadzenia do obrotu w USA produktów, które w UE są kosmetykami. Bez harmonizacji definicji kosmetyku lub przynajmniej częściowej harmonizacji legislacji kosmetycznej UE z OTC w USA, polskie firmy nie uzyskają łatwiejszego dostępu do rynku amerykańskiego, więc korzyści z umowy TTIP dla polskich przedsiębiorstw będą znikome.

TTIP może być także korzystne dla polskiej branży farmaceutycznej. Szczególnie istotna dla branży farmaceutycznej jest współpraca regulacyjna, której celem byłoby usprawnienie procesów i procedur związanych z wprowadzaniem innowacyjnych leków na rynek. Szans dla swojego rozwoju branża ta upatruje również w ograniczaniu dublowania działań kontrolnych – np. może prowadzić do obniżenia kosztów wielokrotnych kontroli na miejscu, może też zmniejszyć niepotrzebne dublowanie badań klinicznych u dzieci. Korzystna byłoby też harmonizacja pól danych badań klinicznych i wspólne podejście do wniosków dotyczących zmian produkcyjnych po zatwierdzeniu.

Kluczowe problemy dla branży motoryzacyjnej w ekspansji na rynek USA związane są z barierami pozataryfowymi, które wiążą się z normami i regulacjami technicznymi (np. normami środowiskowymi i bezpieczeństwa dla samochodów). Tak jak i we wcześniej przedstawionych branżach, rozbieżności w tym zakresie stanowią dodatkowe utrudnienie dla producentów, którzy chcąc sprzedawać swoje produkty w UE i USA są zmuszeni do ponoszenia podwójnych opłat i przestrzegania podwójnych procedur. Z tego powodu warunkiem dla korzystnego wpływu TTIP na branżę motoryzacyjną jest ujednolicenie standardów. Polskie przedsiębiorstwa działające w omawianej branży mogą odnieść korzyści wynikające z bezpośredniego eksportu części i akcesoriów motoryzacyjnych na rynek amerykański, co będzie wynikiem obecnych i ewentualnych nowych inwestycji zagranicznych z USA. Polskie podmioty mogą również odnieść pośrednie korzyści z umowy TTIP na skutek zaopatrywania w części i akcesoria motoryzacyjne podmiotów z innych krajów członkowskich UE eksportujących do USA, które posiadają silną pozycję konkurencyjną na rynku amerykańskim.

Polska branża energetyczna jest zdominowana przez węgiel kamienny i brunatny. W kraju brakuje innych źródeł energii, np. turbin wiatrowych, ogniw fotowoltaicznych czy elektrowni atomowych. Wysokie koszty energii obniżają konkurencyjność polskich podmiotów zarówno w odniesieniu do amerykańskich, jak i zachodnioeuropejskich wyrobów. Najbardziej istotną barierą w handlu pomiędzy USA i UE jest licencjonowanie eksportu węglowodorów z USA. W wyniku tego ograniczenia, a także rewolucji łupkowej w Stanach przedsiębiorstwa amerykańskie mają przewagę konkurencyjną nad podmiotami europejskimi w postaci niższych kosztów energii. Ma to szczególnie duże znaczenie dla prowadzenia działalności w obszarze sektorów energochłonnych. Kluczowe korzyści z TTIP dla polskiej gospodarki mogą wynikać z uwolnienia barier w eksporcie ropy naftowej i gazu ziemnego, które skutkowałoby napływem do Polski tańszych surowców energetycznych. W efekcie Stany Zjednoczone straciłyby część przewagi konkurencyjnej na rzecz krajów UE. Polska skorzystałaby na takim rozwiązaniu przez poprawę swojego bezpieczeństwa energetycznego oraz poprawę warunków działania firm z branży chemicznej i petrochemicznej. Taka zmiana mogłaby również pozytywnie wpłynąć na pozycję negocjacyjną Polski w procesie zawierania kontraktów z dotychczasowymi dostawcami gazu.

Otwarcie rynku zamówień publicznych niesie ze sobą zarówno zagrożenia jak i szanse. Należy jednak odnotować, że Unia Europejska jest obecnie bardziej otwarta w tej kwestii niż Stany Zjednoczone. Co więcej, Polskę na tle innych krajów UE – nie wspominając o USA – cechuje bardzo otwarte podejście do podmiotów zagranicznych na rynku zamówień publicznych. Oznacza to, że amerykańskie firmy mają zdecydowanie lepszy dostęp do europejskiego i polskiego rynku zamówień publicznych, niż firmy europejskie i polskie do amerykańskiego. W USA główną barierę w dostępie do rynku zamówień publicznych stanowi tzw. Buy American Act z 1933 roku, który zobowiązuje administrację USA do preferowania usług i produktów od krajowych dostawców. Innym przykładem ograniczeń w Stanach Zjednoczonych jest tzw. poprawka Berry’ego z 1941 roku, która daje preferencje firmom krajowym przy zamówieniach wojskowych. Istnieją też regulacje stanowe, które są źródłem podobnych ograniczeń, na te jednak TTIP nie będzie miała wpływu. Otwarcie amerykańskiego rynku zamówień publicznych na firmy z UE może tworzyć pewne szanse dla firm polskich. Niemniej w opinii osób biorących udział w wywiadach pogłębionych zwiększenie dostępu do amerykańskiego rynku zamówień publicznych nie będzie miało większego znaczenia dla polskich przedsiębiorstw, gdyż nie mają one wystarczającej siły przebicia w porównaniu do zagranicznych konkurentów. Jedynymi wygranymi w tym obszarze mogą być przede wszystkim największe firmy z Europy Zachodniej oferujące kompletne rozwiązania przemysłowe, w szczególności infrastrukturalne. Zagrożeniem jest również to, że potencjalnie TTIP niesie możliwość wzrostu kosztów dla polskich urzędów i spowolnienie procedury przeprowadzania zamówień publicznych, jeżeli umowa ta zobowiąże polskie urzędy do publikacji ogłoszeń dodatkowo w języku angielskim.

Harmonizacja regulacji pomiędzy UE i USA niesie ze sobą zarówno szanse jak i zagrożenia. Jak wspomniano wyżej, harmonizacja norm dotyczących produkcji i wprowadzania na rynek kosmetyków, leków czy harmonizacja przepisów w branży motoryzacyjnej mogłyby przyczynić się do istotnej poprawy warunków działania firm i umożliwiłaby ekspansję polskich firm na rynek amerykański. Dokonując harmonizacji należy brać jednak również pod uwagę zagrożenia jakie ona ze sobą niesie. Główne z zagrożeń jakie zidentyfikowano w trakcie badania dotyczą równania standardów do najniższego wspólnego mianownika, kosztem interesów konsumenta i ochrony środowiska. Ponadto w przypadku wzajemnego uznawania standardów polskie podmioty, podlegające wyższym standardom wynikającym z przepisów UE będą miały ograniczoną możliwość konkurowania z charakteryzującymi się niższymi kosztami produktami z USA, wytwarzanymi w oparciu o bardziej łagodne regulacje. Co więcej, harmonizacja regulacji tworzy również niebezpieczny trend dążący do ekonomizacji prawa, patrzenia tylko na stronę kosztową, co może oznaczać zagrożenie dla skuteczności funkcjonowania państwa, jako pewnego aktora stosunków międzynarodowych i poddania logiki stosowania prawa logice stricte rynkowej, przy jednoczesnym odsuwaniu na bok wszystkich argumentów społecznych, które są równie istotne.

Dokonując oceny kwestii rozstrzygania sporów i ochrony inwestycji należy wskazać, że TTIP nie jest w stanie pogorszyć sytuacji Polski w zakresie regulacji dotyczących ochrony inwestorów i rozstrzygania sporów, gdyż Polska zawarła bilateralną umowę inwestycyjną z USA, w której jest mechanizm ISDS. Nie jest to jednak sytuacja korzystna i ewentualne ograniczenie stosowania tej procedury i jej zamiana na inną w następstwie TTIP byłyby dla Polski korzystne. Za korzystne dla Polski należy uznać dążenie Komisji Europejskiej do zmiany sądów arbitrażowych (ISDS) na system ochrony inwestorów (Investment Court System – ICS). ICS zastępuje arbitrów wysoko wykwalifikowanymi sędziami, którzy spełniają wymagania adekwatne do pracy dla Organu Apelacyjnego WTO lub Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Ponadto nie będą oni mogli być prawnikami w innych sprawach inwestycyjnych i w innych przypadkach rozstrzyganych w ramach ICS. Rozstrzyganie sporów w ten sposób zagwarantowałoby bezstronność całego mechanizmu. Komisja Europejska zaproponowała również wprowadzenie nowego ciała apelacyjnego – trybunału odwoławczego podobnego do tego, który funkcjonuje w systemie WTO. Przyjęcie takich rozwiązań poprawiłoby sytuację Polski w zakresie ochrony inwestorów amerykańskich – wzmacniając pozycję polskiego rządu w relacjach z nimi. Obecny system oparty na ISDS, który wynika z umowy pomiędzy Polską a USA należy bowiem uznać za niekorzystny.

Wpływ Brexit na negocjacje w sprawie TTIP jest wielokierunkowy. Może on uniemożliwić zawarcie tej umowy, ale może też stworzyć szansę na większe uwzględnienie polskich interesów w procesie negocjacji. Zjednoczone Królestwo było jednym z kluczowych orędowników TTIP szczególnie mocno zainteresowanych w promowaniu interesów branży finansowej. Brexit może więc spowodować zmianę priorytetów negocjacyjnych, które w następstwie wyjścia Zjednoczonego Królestwa z UE w większym stopniu mogą uwzględnić polskie priorytety dotyczące np. branży rolno-spożywczej. Brexit może jednak oznaczać również osłabienie UE, gdyż oznacza on zmniejszenie rozmiarów gospodarki UE co czyni z niej mniej atrakcyjnego partnera do zawarcia porozumienia TTIP.